Konstituční tribunál minulý týden zrušil paragrafy, které zvýhodňovaly vítěze voleb při rozdělování poslaneckých mandátů a koalicím naopak komplikovaly vstup do sněmovny. Zákonodárci by se tedy nyní měli rychle dohodnout na nových pravidlech, protože k hlasovacím urnám půjdeme už v říjnu.
Expert na volební systémy Tomáš Lebeda v rozhovoru pro Aktuálně.cz nastiňuje, jaké možnosti teď politici při vytváření regulí mají. Varuje přitom, že někteří z nich mohou snahu o nalezení nových volebních pravidel jen předstírat, v reálu ale dohodu torpédovat, protože jim může z nejrůznějších důvodů vyhovovat, kdyby ani na podzim nebylo jasné, jak volební výsledky přepočítat na mandáty. "To už bychom ale samozřejmě nežili v demokracii," dodává.
Pocházíte z Karlových Varů, těší vás, že po zásahu ústavních soudců by váš rodný kraj měl získat přiměřenější vliv na výsledky sněmovních voleb?
Ale on jako celek přiměřený vliv už měl - mandát v něm získávalo pět poslanců, což odpovídá jeho velikosti i počtu voličů, kteří tam žijí. Problém je jinde. Spočívá v tom, že v takto malém kraji nikdy nelze dosáhnout tak poměrného zastoupení jako v kraji velkém.
Zkusil byste tedy na karlovarském příkladu názorně vysvětlit, v čem přesně podle soudců odporoval volební zákon ústavním požadavkům?
Dobře se to dá ilustrovat na volbách z roku 2017. Do sněmovny se tehdy dostalo devět politických uskupení. Na první pohled je zřejmé, že v kraji, který disponuje pěti poslaneckými mandáty, se na všechny úspěšné strany nedostane - minimálně čtyři z nich nezískají nic. V tomto konkrétním případě jich ale zůstalo bez zastoupení hned šest a naopak hnutí ANO si odneslo 60 procent mandátů, i když získalo pouhých 35 procent hlasů. V malých krajích zkrátka leží neúměrně vysoko takzvaný přirozený práh, který určuje, jaký volební zisk malé strany potřebují, aby získaly poslanecké křeslo. V Karlovarském kraji se průměr pohybuje kolem 12 procent, ale může také teoreticky být ještě o čtyři procenta vyšší.
Z textu soudce zpravodaje Filipa, který ústavní nález připravoval, je zřejmé, že hledá jakýsi ideál superčistého poměrného systému. Chce po nás ale ústava skutečně něco takového?
Přiznávám se, že politologové celou řadu věcí vidí trošku jinak než ústavní právníci, nebo přesněji, než Ústavní soud. Pod termínem "poměrné zastoupení" si představujeme mechanismus, který zajišťuje poměrné rozdělování mandátů. Výsledek může být nakonec i celkem disproporční, ale stále je to pro nás poměrné zastoupení. Ústavní soud ale zjevně zajímá především výsledek a podle něj systém hodnotí. V tom se rozcházíme.
Takže co nejdokonalejší poměrnost podle vás není svatým grálem?
Nemyslím si, že poměrné zastoupení musí být nutně dokonalé a být čistým zrcadlovým odrazem toho, jak voliči hlasovali. Na druhou stranu, pokud chceme výsledky poměrného zastoupení nějakým způsobem zkreslovat ve prospěch silných stran, musíme pro to mít dobrý důvod. Obvykle je jím efektivita, tedy že snáze vznikají vlády. Proto máme například pětiprocentní uzavírací klauzuli, kvůli které se ne každá strana může dostat do sněmovny. Na tom i nyní zůstává shoda. Mnohem problematičtější je otázka bonusu pro vítěze voleb.
Proč?
Protože se můžete tázat, jestli nakonec opravdu povede k větší efektivitě. Vezměte si, jak to vypadalo při posledních sněmovních volbách před čtyřmi roky. Hnutí ANO dostalo přirozenou cestou kvůli vlastnostem volebního systému o třetinu větší počet mandátů, než by odpovídalo čistě poměrnému výsledku. To je opravdu hodně velký bonus. A stejně tu nakonec máme menšinovou vládu složenou ze dvou koaličních stran s vratkou podporou komunistů. K nějaké vyšší efektivitě to tedy nevedlo.
Celý ten problém spočívá v tom, že velmi často bonus pro vítěze současně přináší oslabení malých stran, které jsou ale zároveň potenciálními koaličními partnery. Takže bonusem pro vítěze si k větší stabilitě nakonec vůbec nemusíme pomoci.
Podle mínění ústavních soudců základní pětiprocentní klauzule pro vstup do sněmovny ani rozdělení volebních krajů v rozporu s konstitucí nejsou. Ale dosavadní mechanismus pro přidělování mandátů a vyšší kvórum pro koalice naopak byly. Vnímáte to jako politolog stejně?
Začnu od toho nejjednoduššího. Zrušení kvóra pro koalice vnímám jako správné, protože to bylo opatření účelově přijaté v době opoziční smlouvy a instrumentálně namířené proti tehdejší Čtyřkoalici. Myslím ale, že by bylo dobré zachovat pro volební spojence nějaký rozumně zvýšený práh, abychom zabránili extrémní fragmentaci sněmovny. Za dobrý kompromis považuji nastavení z 90. let, kdy musely dvoučlenné koalice získat 7 procent, tříčlenné 9 procent, čtyřčlenné a větší pak 11 procent hlasů.
Teď to těžší: přepočet a volební kraje.
To je na delší diskusi. Faktem je, že malé kraje vytvářejí disproporci. Není to ovšem nic, co by bylo v Evropě neobvyklé. Například ve Španělsku mají malé volební obvody skoro všude, za velké lze v podstatě považovat jen Madrid a Barcelonu.
Pokud ale tyto disproporce ústavním soudcům vadí, překvapuje mě, že nezrušili jejich příčinu - tedy rozložení volebních krajů. Místo toho škrtli způsob přepočtu výsledků na mandáty, který ovšem sám o sobě proporcionalitu nedeformoval.
A jsme u Viktora D'Hondta, kterému jsme k 180. výročí narození nadělili "psí hlavu". Je opravdu jím zkonstruovaná přepočtová metoda tak skandální, jak je u nás zvykem tvrdit? A jaké alternativy jsou vlastně k dispozici?
Jeho metoda je zcela legitimní, vždyť jde o nejpoužívanější volební formuli na světě. Naopak použití tohoto mechanismu je dokonce krystalickým vyjádřením jednoho ze dvou možných přístupů k hledání volební poměrnosti. Chudák D'Hondt to u nás slízl za problémy, které ve skutečnosti vytváří existence malých volebních krajů. I když v jejich stávajícím rozdělení použijeme jinou zavedenou formuli, výrazně jiného výsledku se nedočkáme.
Podle ústavního právníka Marka Antoše by problém mohla vyřešit jednoduchá procedura. Navrhuje nejprve rozdělit na základě výsledků mandáty celorepublikově - a teprve pak je umisťovat do jednotlivých krajů.
Na první pohled je to opravdu atraktivní řešení, protože by se tak dosáhlo dokonalé proporcionality - republika by fungovala jako jeden jediný volební obvod, v němž se rozděluje všech 200 mandátů najednou.
Má to ale i svou stinnou stránku. Vyvstala by otázka, podle jakého klíče je pak mají strany rozdělovat do jednotlivých krajů. Dříve nebo později bychom se ocitli v situaci, kdy by ten počet neodpovídal množství voličů, kteří tam žijí.
Snadno by se mohlo stát, že menší kraj bude nadreprezentovaný ve srovnání s jiným, který je lidnatější. Nevím, zda zrovna toto chceme způsobit třeba mezi Hradcem Králové a Pardubicemi. Pokud Ústavní soud trápila nerovnost hlasů, touto cestou bychom se jí nevyhnuli.
Přesto ale již zmiňovaný profesor Filip o stávajících volebních krajích mluví jako o kotvě celého systému. Ovšem politici už se o ně začínají přít. Část jich chce dosavadní rozložení zachovat, jiní volají po jeho úpravě a třetí skupina - především poslanci z hnutí ANO - dávají najevo, že by se jim zamlouvalo vytvoření jediného celorepublikového obvodu. Co z toho považujete za smysluplné a proveditelné?
Politicky největší smysl dává zachovat stávající kraje. Přirozená politická kariéra začíná na lokální úrovni, pak se posouvá na krajskou a až nakonec národní. Jestliže tedy samospráva má vlastní reprezentaci, je dobré, když kraje představují i sněmovní volební obvody. Navíc strany mají takto zakotvenou organizační strukturu. Osobně bych tedy dával přednost tomu, abychom měli dál čtrnáct volebních krajů a zkusili výsledky voleb učinit poměrnějšími nějakým jiným způsobem.
Druhou možností je spojit některé kraje do větších celků, což by ale znamenalo, že strany se tam musí dohodnout na složení kandidátních listin. Podněcovat tuto rivalitu mi ovšem nepřijde úplně vhodné.
Třetí varianta - tedy jeden velký obvod - by výrazně narušila ukotvení poslanců v nějakém regionu a jejich odpovědnost k němu. Tato centralizace by také nutně přinesla dlouhé kandidátní listiny, v nichž by se voliči jen těžko orientovali.
Ale také jednoho jasného celorepublikového lídra.
Ano. Ostatně není dílem náhody, že tento systém před lety zavedli Slováci: Vladimír Mečiar chtěl být jedničkou ve všech krajích. U nás by takto jistě zafungoval Andrej Babiš. Nedává pak ale vůbec žádný smysl, když poslanci ANO spolu s extrémně proporcionálním systémem zároveň žádají i bonus pro vítěze. Navíc v situaci, kdy dal Ústavní soud jasně najevo, co si o něm myslí.
Citujme ještě jednou profesora Filipa. Říká, že nyní nadchází hvězdná hodina zákonodárců, protože dostali možnost dohodnout se, jaký nový spravedlivější volební systém si přejí…
… za sebe bych to viděl spíše tak, že nadešla především hvězdná hodina profesora Filipa. Svým nálezem totiž narýsoval jen velmi úzký průchod, jímž mohou zákonodárci k novým volebním pravidlům projít. Pokud by nechtěli zcela přepracovat celý volební zákon, nezbývá jim nic jiného, než do toho stávajícího po zásahu konstitučního tribunálu včlenit takzvané druhé skrutinium.
Nám laikům to slovo zní jako jméno exotické nemoci. Můžete prosím přiblížit, o co přesně běží?
O dvoukolové rozdělování poslaneckých mandátů. Dnes se jich všech 200 rozčlení v jediném kole na 14 krajů - a tím to končí. Vznikají tak ony disproporce, o kterých jsme se už bavili. Proto se s cílem tyto nerovnosti vykompenzovat v řadě zemí zavádí dvou- či dokonce tříkolové rozdělování. Odborně skrutinium.
Jak by takový systém mohl vypadat u nás?
Jsou zhruba dvě možnosti, jak druhé skrutinium vytvořit. Jednu představuje přirozená cesta - na úrovni krajů by se pro přepočet mandátů použil takový typ formule, který není schopen rozdělit je všechny. Ty, které zbudou, by se pak ze všech krajů převedly do druhého skrutinia, jež už probíhá na celostátní úrovni. Druhá varianta je modernější - zákon pevně stanoví, kolik mandátů jde rovnou do druhého kola.
Oběma způsoby lze dosáhnout obdobné poměrnosti, jakou by přinášela existence jediného volebního obvodu. Objevuje se ale jiný problém: a sice kdo přesně je v druhém skrutiniu volen? Může jít o lidi ze speciálních kandidátek, nebo lze stanovit, že půjde o ty, kterým ve volebních krajích utekl mandát nejtěsněji. To už je ale dosti precizní technická věc, již nelze ukutit za pár minut kdesi v parlamentní lavici.
A bonus pro vítěze?
Část poslanců po něm jistě může zatoužit. Ale není vyloučeno, že by pak celá věc znovu skončila před Ústavním soudem. A z jeho aktuální argumentace lze dobře vytušit, že nejde o směr, který by se mu zamlouval. Ba právě naopak.
Sám jsem byl v minulosti poměrně silným zastáncem zvýhodnění vítěze, které by přispívalo k efektivitě a stabilitě vlády. Ale jak už jsme si připomněli, naše dosavadní zkušenost říká, že bonifikace vítěze tomu nakonec příliš nepomáhá. Co dáte vítězi, seberete jeho potenciálním koaličním partnerům. Navíc nikde v Ústavě není psáno, že vládu má sestavovat vítěz voleb. Dokonce si myslím, že z hlediska parlamentního systému vládnutí je tento předpoklad nesprávný - vládnout má parlamentní většina.
To vysvětlujte panu prezidentovi.
Co zastává prezident republiky, je jeho věc. Náš parlamentní režim ale vyžaduje, aby vládla sněmovní většina - lhostejno, zda zahrnuje vítěznou stranu, či nikoli. Mimochodem: všimněte si, že Miloš Zeman sice neustále hovoří o právu vítěze na sestavování kabinetu, ale zároveň byl schopen jmenovat Rusnokovu vládu, která s vítězem voleb neměla nic společného a nezískala ani důvěru Poslanecké sněmovny. Přesto i bez ní vládla dlouhé měsíce a prezident nebyl ochoten jmenovat premiérem kohokoliv jiného. Počínal si jasně protiústavně.
K tomu, aby možný vítěz letošních voleb nedosáhl na sněmovní většinu, směřovalo i ustavení dvou opozičních koalic. Těm nyní soudci zrušili povinnost získat 10, respektive 15 procent hlasů. Co to s nimi udělá? Zaradují se, že odpadla jedna překážka, nebo to bude impulz k jejich rozpadu? Speciálně v ODS už se šíří nespokojenost s trojkoaličním projektem.
Pokud by opoziční strany nyní koalice rozpustily, u voličů by si tím uškodily. Do těch projektů už investovaly značný politický kapitál. Myslím, že právě tento faktor je bude motivovat, aby spojenectví udržely. Ale nepochybuji, že jiné strany se jej budou naopak snažit ze všech sil rozbít.
Předseda vlády se už nechal slyšet, že celá změna volebních pravidel není ničím jiným než spiknutím s cílem uškodit hnutí ANO.
To je trošku paranoidní. Snad Andrej Babiš takto opravdu neuvažuje a jde jen o ukázku jeho populistické komunikace. Stávající volební zákon přisoudil hnutí ANO v minulých volbách o třetinu mandátů více, než kolik by jich získalo v čistě poměrném systému. Tato disproporce je zjevná. Je to dokonce větší nadreprezentace, než jakou si naposledy užívali britští konzervativci. A to mají na Ostrovech většinový systém!
Nemá ovšem námitka, že zásah ústavních soudců snižuje pravděpodobnost vytvoření stabilní koalice, racionální jádro?
Tak snadno to říct nelze. Vítěze jistě oslabuje, ale zase pomáhá malým subjektům, s nimiž velké strany uzavírají vládní koalice. Je ale fakt, že při dnešní konstelaci by to mohlo vyžadovat o jednu vládní stranu více, než jsme zvyklí. Nemůžeme ale přemýšlet jen v kontextu toho, jak dopadly volby v roce 2017, které byly svým výsledkem pro Českou republiku vlastně dost atypické. Měli bychom uvažovat dlouhodobě.
A teď otázka za milion: Jak všechno, o čem tady byla řeč, poskládat do balíčku, který by měl šanci během dvou tří měsíců projít provládní sněmovnou i opozičním Senátem?
Podle mého by realistický kompromis mohl vypadat třeba takto: zůstane zachováno 14 volebních krajů, přibude druhé skrutinium a zmizí bonus pro vítěze. Sněmovní práh pro volební koalice se pak zvedne na někdejší úroveň - tedy na hranici sedmi, devíti a jedenácti procent.
Opravdu věříte tomu, že taková varianta by dnes získala podporu ve sněmovně i Senátu? Co by se vlastně stalo, pokud by se politici nakonec nedokázali dohodnout?
Takové riziko samozřejmě existuje, je velké a já se divím, že Ústavní soud do něj šel. Pokud by se teď například hnutí ANO tvářilo, že hledá kompromis, ale ve skutečnosti nabízelo pouze řešení pro ostatní nepřijatelná, vedlo by to k situaci, kdy nemáme jak spočítat volby a není možné nahradit stávající vládu. ANO by vládlo dál a asi by to zvládlo komunikovat tak, že se ze všech sil snažilo najít kompromis, ale ostatní nechtěli. To už bychom ale nežili v demokracii.
Krom toho nejde o riziko jediné. Je třeba si uvědomit, že volební nález Ústavního soudu je do jisté míry ovlivněn bojem mezi prezidentem a soudci. Miloš Zeman pravděpodobně znal jejich úmysly a pokusil se je proto časným vyhlášením voleb překazit. Oni se ale zastavit nenechali. Teď je otázka, jak na to hlava státu zareaguje. K jakým krokům se odváží a zda náhodou nebudou takové, jaké by si jiní čelní politici v demokratické zemi udělat nedovolili.
Tomáš Lebeda (44)
Vede Katedru politologie a evropských studií na Filozofické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci. Studoval v Ústí nad Labem, Praze i Londýně, v britské dolní sněmovně působil také jako asistent. Na pražské Fakultě sociálních věd získal docenturu. Je uznávaným odborníkem na volební systémy, jeho práce zaujala už několik generací českých politiků.
Babišův útok a volební revoluce. Co způsobí rozhodnutí Ústavního soudu? (video z 3. února 2021)
