Vážený pane předsedo, vážené soudkyně a vážení soudci Ústavního soudu,
přicházím k dnešnímu jednání, protože jsem byl Ústavním soudem vyzván, abych se vyjádřil k návrhu Senátu Parlamentu České republiky na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, sjednané v Lisabonu dne 13. prosince 2007, s ústavním pořádkem České republiky.
Hned v úvodu bych chtěl zdůraznit, že dobře vím, že pro tento úkol jsou pro Ústavní soud relevantní především argumenty a stanoviska právní. Na ně se také ve svém vystoupení zaměřím.
Nicméně, je zřejmé, že nesmíme ztrácet ze zřetele i širší kontext. Pokud tato smlouva vstoupí v platnost, změní se jak mezinárodní postavení, tak i vnitřní poměry našeho státu. Bude oslabena i váha naší země při rozhodování v Evropské unii. Tím vším se změní podmínky našeho členství, s nimiž naši občané vyslovili souhlas v referendu o Přístupové smlouvě. Demokraticky konstituované orgány našeho státu budou zbaveny práva rozhodovat o celé řadě oblastí veřejného života a tato práva budou předána do rukou orgánů unijních, které dostatečné demokratické kontrole nepodléhají. Orgánům Evropské unie bude navíc umožněno, aby své pravomoci nad záležitostmi života naší země a jejích občanů podle svého uvážení dále rozšiřovaly bez našeho souhlasu.
Naše rozhodnutí o tak zásadních věcech jako je Lisabonská smlouva proto nesmí být výsledkem zahraničních tlaků či momentálních krátkodobých zájmů některých našich politiků. Nesmí také být důsledkem naivních iluzí o realitě mezinárodní politiky, které nás v minulosti už tolikrát zklamaly. Rozhodnutí o Lisabonské smlouvě totiž nebude platit pouze pro dnešek či několik málo budoucích let. Zavážeme jím i generace budoucí. Dnešní jednání Ústavního soudu proto považuji v historii této instituce za zcela klíčové. Vaše rozhodnutí bude patrně nejdůležitější, jaké učiníte.
Předpokládám, že při svém jednání budete explicitně reagovat na mé vyjádření z června letošního roku. Nebudu ho zde opakovat, ale myslím, že je třeba alespoň stručně připomenout ty z mých tehdejších otázek, které i nyní, s odstupem času, považuji za nejdůležitější:
za prvé, zda by Česká republika - po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost - zůstala svrchovaným, demokratickým a právním státem?
za druhé, zda by Česká republika byla i nadále plnoprávným členem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva?
za třetí, zda by Evropská unie zůstala mezinárodní organizací, nebo zda by se stala federálním státem (případně jakkoli jinak pojmenovaným subjektem majícím charakteristické znaky federálního státu), a zda naše Ústava dovoluje, aby se Česká republika stala dílčí součástí státu tohoto typu?
Vaše jasné a jednoznačné odpovědi na tyto otázky považuji za jeden z nezbytných předpokladů, aby - při hypotetické možnosti, že by v budoucnu Irové změnili své rozhodnutí - mohl i v České republice pokračovat ratifikační proces Lisabonské smlouvy.
Vašeho dnešního jednání se nezúčastňuji jen proto, abych zde připomněl tyto elementární, ale zcela zásadní otázky. Je zde další nová okolnost. Je jí stanovisko vlády z 27. června tohoto roku. Vláda v něm opřela svou argumentaci o právní doktrínu tzv. materiálního jádra ústavy a na tomto základě dospěla k závěru, že Lisabonská smlouva s naší ústavou v souladu je. Podle mého názoru je tomu přesně naopak.
Poněkud překvapivé je už samo odvolávání se vlády na tuto doktrínu, neboť ta není doktrínou časem vyzkoušenou a osvědčenou. Prvně byla u nás aplikována teprve v roce 2006. Byla zformulována v Německu v souvislosti s ustanovením německého Základního zákona, které zakazuje změnu podstatných náležitostí demokratického státu. Ústavními soudy začala být oblíbená, neboť se na jejím základě stávají monopolním arbitrem rozhodování o tom, která část ústavy významná a důležitá je a která nikoli. Jsou to v každém případě rozhodování v podstatě subjektivní, neboť obecná právní teorie postrádá jasné vymezení toho, které prvky ústavy tvoří její údajné materiální jádro. Mám o tomto přístupu zásadní pochybnosti, nicméně konstatuji, že vláda tuto doktrínu jako východisko svého postoje k Lisabonské smlouvě přijala, a proto se i já pokusím tuto smlouvu posoudit touto optikou.
S ústavním pořádkem České republiky Lisabonská smlouva v souladu není. Je v rozporu nejen s dílčími ustanoveními ústavy, což by eventuálně šlo změnit nějakou ústavní novelou, ale určitě to nelze řešit, jak předpokládá vláda - interpretací přijetí Lisabonské smlouvy jako nepřímé změny ústavy. Je v rozporu i se základními ústavními principy, které jsou - právě podle doktríny materiálního jádra ústavy - nedotknutelné a nezměnitelné. Článek 9 naší Ústavy, o který se použití této doktríny opírá, zní:
„(1) Ústava může být doplňována či měněna pouze ústavními zákony.
(2) Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.
(3) Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu."
Rozhodující v kontextu našeho dnešního jednání jsou odstavce (2) a (3).
Jistě nelze popřít, že základem ústavy, a tedy i jejího hypotetického materiálního jádra, je princip svrchovanosti státu, což před dvěma lety svým nálezem konstatoval i český Ústavní soud. Učinili jste tak v kauze tzv. cukerných kvót, když jste odmítli uznat doktrínu Evropského soudního dvora o absolutní přednosti komunitárního práva a když jste konstatovali, že - cituji - „přenos pravomocí na orgány Evropské unie smí trvat jen za předpokladu, že tyto pravomoci jsou vykonávány způsobem, který je slučitelný se zachováním státní suverenity České republiky a který neohrožuje podstatu demokratického právního státu". Konec citátu.
To je zcela zásadní závěr, se kterým se ztotožňuji. Potvrzuje, že se Česká republika - na rozdíl od naprosté většiny států EU - nesmí stát dílčím subjektem federálního státu (či státu federálního typu). Vzdání se svrchovanosti by bylo podle nálezu Ústavního soudu č. 154/2006 Sb. neplatné, protože by to bylo v rozporu s čl. 9 Ústavy.
Není to překvapivý závěr, protože je evidentní, že na jednom území nemohou současně existovat dva suveréni. Vždy bychom stáli před otázkou, kdo z nich má přednost, kdo má pravomoc rozhodovat o tom, které kompetence mají být převedeny na orgány Evropské unie a které mají zůstat členskému státu. Jde tedy o to, komu mají náležet ony tzv. „kompetenční kompetence".
Toto téma není nové. Naši ústavu jsme museli změnit již před vstupem do Evropské unie, ale i tehdejší tzv. euronovela Ústavy musela respektovat článek 9 Ústavy České republiky. Proto umožnila na orgány Evropské unie přenést „pouze" některé konkrétní pravomoci orgánů České republiky, ale nedovolila přenést naši svrchovanost. Bylo tím řečeno, že při jakémkoli přenosu pravomocí musí být přenášené pravomoci explicitně a jednoznačně vymezeny a že nesmí existovat možnost, aby orgány EU mohly vykládat rozsah přenosu pravomocí samy či aby dokonce mohly samy na sebe přenášet další pravomoci naší země, aniž s tím budeme moci nesouhlasit a aniž budeme mít možnost obrátit se - tak jako dnes - na Ústavní soud České republiky, aby to posoudil. Lisabonská smlouva omezí i pravomoci tohoto soudu. Proto nelze ani teď předat orgánům Evropské unie onu „kompetenční" kompetenci.
S principem svrchovanosti státu jsou v naprostém rozporu následující ustanovení Lisabonské smlouvy:
- koncept sdílených pravomocí podle článku 4 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie;
- přijímání opatření nad rámec unijních kompetencí, „je-li to nezbytné k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami" podle článku 352 odst. 1 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie, což je tzv. zmocňovací doložka, nebo jinak doložka flexibility;
- zjednodušený postup pro přijímání změn primárního práva podle čl. 48 Smlouvy o Evropské unii, tzv. passerella. Ta umožňuje změnit zakládající smlouvy o EU a tím - bezprostředně - i náš právní řád pouze rozhodnutím Rady EU.
Mimořádně sporná je i tzv. doktrína implicitních vnějších pravomocí zformulovaná Evropským soudním dvorem v roce 2006. Ta Evropské unii umožňuje sjednávat i mezinárodní smlouvy nad rámec jejích kompetencí. Stačí k tomu, aby Unie prohlásila, že sjednání takové smlouvy je nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie. Na této pravomoci Unie je alarmující nejen její zcela vágní vymezení, ale i fakt, že je již aplikována, ačkoli teprve Lisabonskou smlouvou, článkem 216 konsolidovaného znění Smlouvy o fungování Evropské unie, má být kodifikována a zpětně legalizována.
Lisabonská smlouva tak zahajuje proces, na jehož konci bude suverénem Evropská unie, která bude nařízeními či jinou jednostrannou formou stanovovat normy a pravidla jak jednotlivým členským státům, tak i občanům těchto států. Ústavy států již nebudou ohnisky právních řádů jednotlivých členských států. Naopak, tyto právní řády budou v takové situaci svoji existenci odvozovat od ústavy Evropské unie (ať již se bude nazývat jakkoli) a budou s ní muset být v souladu.
Obzvláště alarmující je to, že toto zásadní omezení svrchovanosti České republiky a dalších členských států Evropské unie není v textu Lisabonské smlouvy jasně a otevřeně zformulováno a že není výslovně označeno jako záměr a cíl uspořádání, které má tato smlouva přinést. Omezení svrchovanosti je nastoleno skrytě, implicitně, je zašifrováno v nepřehledných článcích a ustanoveních. Lisabonská smlouva, vstoupí-li v platnost, zmocní - aniž by to evropská veřejnost tušila - orgány Evropské unie, aby svým rozhodováním libovolně omezovaly svrchovanost členských zemí. To nelze přijmout. Prohlubování evropské integrace nesmí probíhat skrytě, za zády občanů členských zemí, ani jim nesmí být vnucováno proti jejich vůli. To by bylo v rozporu nejen s článkem 9, ale i s článkem 1 naší ústavy. Jediný možný závěr, který je možné udělat, je ten, že Lisabonská smlouva odporuje principu svrchovanosti českého státu.
Dalším stejně významným prvkem tzv. materiálního jádra ústavy je jistě i princip svrchovanosti lidu. „Lid je zdrojem veškeré státní moci", říká naše Ústava. Česká republika se tím ustavila jako demokratický stát. Je to jasně definovaný, historicky autentický lid, politicky identifikovatelný démos, kdo je českým suverénem a kdo je nositelem svrchovanosti českého státu. Od jeho moci se odvíjí celý náš ústavní, právní a politický systém.
Proto je namístě položit si otázku, kdo je zdrojem právní a politické moci v Evropské unii? Lid to v žádném případě není, protože „evropský lid", démos, neexistuje. Moc se v EU odvozuje od institucí vytvořených na základě mezivládních dohod či smluv. Toto pojetí moci je ovšem v zásadním rozporu s pojetím státu, jak jej definuje česká Ústava. Z toho plynou i další otázky: Byla by po přijetí Lisabonské smlouvy Evropská unie institucí stejně demokratickou, jakou je dnes Česká republika? A naopak, zůstala by Česká republika stejně demokratická jako dosud? Má Evropská unie dostatečně strukturovanou dělbu moci a dostatečné kontrolní a odvolací mechanismy? Je její politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran? Je možné zvolením opozice vyměnit existující orgány Evropské unie? Podobných zásadních otázek by bylo mnoho.
Pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, jejím prostřednictvím by bylo možné „shora", z Evropy, exekutivně prosadit i to, co by žádný národní parlament nikdy neschválil. Byla by tím prohloubena možnost obcházet národní zákonodárné sbory, což by v členských státech, včetně České republiky, zásadně oslabilo demokracii. Lisabonská smlouva je tedy v rozporu i s ústavním principem svrchovanosti českého lidu.
Nejen to. Bude-li moc českého lidu takto zásadně omezena ve prospěch moci orgánů Evropské unie, pak tím budou ve stejném rozsahu řetězově omezeny i další základní principy naší ústavy - princip ochrany osobní svobody, princip dělby veřejné moci, princip vlády zákona a rovnosti před ním a princip právní jistoty. Česká republika by je mohla nadále zajišťovat jen v rozsahu moci, kterou jí orgány Evropské unie ponechají.
Dalším podstatným prvkem doktríny materiálního jádra ústavy je i to, že Česká republika je - podle článku 1 své ústavy - státem nejen demokratickým, ale i státem právním. Jeho podstatou je, že jsou pravidla dána a známa předem. Lisabonská smlouva je s tímto principem v rozporu nejen pro svou nepřehlednost, ale zejména pro mnohoznačnost svých kompetenčních ustanovení. Tato ustanovení budou vykládat a provádět orgány Evropské unie, známé tendencí vykládat kompetence Unie v co nejširší možné míře.
Všemi těmito argumenty považuji za prokázané, že Lisabonská smlouva je v rozporu se všemi základními ústavními principy, které jsou považovány za tzv. materiální jádro ústavy. Že je v rozporu s mnoha konkrétními ustanoveními Ústavy je evidentní. Vláda se však domnívá, že tento rozpor s textem ústavy není podstatný, protože Lisabonská smlouva, bude-li přijata, ústavu de facto nepřímo novelizuje, protože se automaticky stane její součástí.
Tento přístup vlády je chybný, protože jako součásti ústavního pořádku článek 112 Ústavy taxativně vyjmenovává pouze samotnou Ústavu České republiky, Listinu základních práv a svobod a ústavní zákony. Nezmiňuje žádné mezinárodní smlouvy, dokonce nezmiňuje ani smlouvy uvedené v článku 10a Ústavy. Mezinárodní smlouvy nezmiňuje ani již citovaný článek 9 Ústavy. Naopak, právě on výslovně uvádí, že změna či doplnění ústavy jsou možné jen formou ústavního zákona. Z toho všeho plyne, že i když podle článku 10 všechny Parlamentem schválené mezinárodní smlouvy mají přednost před zákony, nedosahují síly zákonů ústavních, čili nevytvářejí ústavu, a proto nemohou být její součástí.
Na závěr bych chtěl vyjádřit své přesvědčení, že účelem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy s naším ústavním pořádkem je preventivní eliminace situací, kdy by Česká republika převzala mezinárodní závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem. Proto se domnívám, že by Ústavní soud - v případě pochybností o souladu či nesouladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem - měl spíše učinit závěr o jejím rozporu s ústavou. V tomto se odkazuji na komentář Elišky Wagnerové a dalších k zákonu o Ústavním soudu vydaný nakladatelstvím ASPI v loňském roce, kde se doslova říká: „Ústavní soud by se v tomto typu řízení neměl pokoušet rozpor odstraňovat konformním výkladem ať už jedním či druhým směrem... Jakékoliv pochybnosti o nesouladu by jej spíše měly vést k závěru o obsahovém rozporu." Rozhodování v případě pochybností by proto vždy mělo být ve prospěch ústavního pořádku, nikoliv proti němu.
Vážený pane předsedo, vážené soudkyně a vážení soudci, věřím, že tyto mé nové argumenty posilují závěr, že je obsah Lisabonské smlouvy v rozporu s naším ústavním pořádkem a že se s nimi ztotožníte.
Jsem rád, že toto řízení probíhá veřejně. Je to příležitost, aby veřejnost mohla slyšet argumenty přímo, a ne ve zprostředkované a často zkarikované podobě.
Děkuji Vám za pozornost.
Václav Klaus, Ústavní soud, Brno, 25. listopadu 2008
