Prezident ustoupil ze svých plánů a zítra jmenuje nový kabinet v jeho celku, včetně dosud odmítaného kandidáta na post ministra zahraničí. Podle profesora pražské Právnické fakulty Jana Wintra ale nelze čekat, že by tím spory mezi Pražským hradem a Strakovou akademií při jmenování či výměně ministrů skončily.
Má za to, že řešení by mohla přinést úprava, která by v konstituci přesněji vymezila roli prezidenta. Za zásadní považuje Wintr odblokování možnosti podat na hlavu státu žalobu pro hrubé porušení ústavy, protože dnes je tento nástroj prakticky nepoužitelný. Zároveň se domnívá, že korekci potřebuje i proces jmenování premiéra, v němž má nyní prezident až přílišnou volnost.
Že by pak role hlavy státu nepřijatelně oslabila, se profesor Wintr nebojí. "Reprezentační úloha prezidenta může přece zůstat i tak pro společnost velmi silná. Někdejší německý prezident Gauck to kdysi formuloval tak, že se považuje za mluvčího vlády vůči veřejnosti a mluvčího veřejnosti vůči vládě. Hledání konsenzu je přece velmi důležitou prací," říká.
Máte za to, že aktuální vývoj kolem jmenování nové vlády nějak pomohl vyřešit chronické personální spory mezi prezidenty a předsedy vlád? Nebo se máme obávat, že za nějaký čas zase vyhřeznou?
Myslím, že vyřešeny nejsou. V ústavě je nadále slabina, která každé hlavě státu umožňuje relativně dlouho blokovat jmenování vlády nebo její obměnu, aniž by existoval účinný nástroj, jak si vynutit, aby se vše dělo v souladu se základním zákonem.
Byl spor o Jana Lipavského vůbec kompetenčního charakteru? Když Pražský hrad neargumentoval proti kandidátovi ústavně, ale zcela politicky?
Ústavně to skutečně jasné bylo. Převažující názor zní, že prezident musí jmenovat ministry na návrh předsedy vlády, pokud tomu nebrání nějaká právní překážka. My jsme se ale dostali o krok dále: řešili jsme, co lze dělat, pokud prezident tuto povinnost porušuje.
Jaké právní nástroje má vlastně republika k dispozici pro případ, že se prezident utrhne z řetězu?
Je jich více. Můžeme například změnit ústavu, pokud usoudíme, že pravomoc hlavy státu jmenovat členy vlády je příliš snadno zneužitelná. Anebo lze podat ústavní žalobu. K tomu se odhodlal Senát v roce 2019, s podáním tehdy ale nesouhlasila Poslanecká sněmovna. Třetí možností je právě kompetenční žaloba.
Co z toho se nejvíce hodilo na řešení sporu mezi Fialou a Zemanem?
Z pohledu základního zákona by největší smysl dávala druhá možnost - ústavní žaloba pro hrubé porušení konstituce. Jenže nyní máme v platnosti nesystémovou novelu ústavy z roku 2012, která zavedla přímou volbu prezidenta a spolu s ní také nešťastným způsobem upravila článek 65, jenž parametry ústavní žaloby definuje.
Stručně řečeno: dříve k jejímu podání stačilo hlasování, v němž zvedne ruku pro více než polovina přítomných senátorů. Nyní je třeba třípětinového souhlasu v obou parlamentních komorách, čímž se tento institut stal v zásadě nepoužitelným.
Proč je to podle vás nesmyslně přísné?
Srovnejte si vývoj článků 65 a 66 ústavy. Její autoři v roce 1992 řekli, že obtížnější má být přijetí článku 66, který řeší neschopnost prezidenta vykonávat úřad. Zatímco předchozí článek, který dává Ústavnímu soudu právo posoudit, zda hlava státu nejedná proti demokratickému řádu republiky, vyžadoval slabší politický souhlas, protože po hlasování zákonodárců věc ještě znovu řeší soudci.
V roce 2012 se to nesmyslně otočilo a horko těžko nyní hledáme alternativní právní prostředky.
Nyní je tedy už kompetenční žaloba ze hry, není ale vyloučené, že se do ní zase brzo vrátí při výměně nějakého ministra. Jak dlouho by pak odpověď mohla trvat?
V tomto případě by šlo opravdu o naléhavou věc, takže by ji Ústavní soud mohl relativně rychle rozhodnout. Odhadoval jsem tři až osm týdnů čekání na výsledek. V takovém čase by se snad mohlo stihnout vše potřebné od vyjádření prezidenta přes přípravu od soudce zpravodaje až po debatu na plénu soudců.
Takže výrok předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského, že by to mohlo trvat i pět měsíců, moc vážně neberete?
To jsem opravdu moc nepochopil. Vůbec netuším, proč se vyjadřoval k živé kauze. Byl to nešťastný signál pro veřejnost, že zde opravdu může být nějaká delší ústavní krize.
Co kdyby prezident ani po výroku Ústavního soudu nezačal konat svou povinnost?
Pak by si zákonodárci měli říct, zda takovému stavu chtějí, či nechtějí přispívat: mohou podat ústavní žalobu nebo změnit konstituci, aby se pravomoci jasněji vymezily a už konečně ta série prezidentsko-premiérských konfliktů skončila.
Nezdá se ale, že by sněmovna měla chuť základní zákon měnit, ústavní žalobu jste před chvílí sám označil za politicky nepoužitelnou, takže zbývá onen článek 66, který se výrazně řešil při prezidentově hospitalizaci. Měl by být využit, když už prezident nic z ústavy nerespektuje, nebo by to už byla svévole?
Na to nemám žádný silný názor. Ten článek 66 poměrně široce mluví o situaci, kdy prezident nemůže ze závažných důvodů vykonávat svůj úřad. A myslím, že je tomu tak schválně, aby se do toho vešlo vše od jeho únosu přes fyzické problémy až po psychickou neschopnost. Asi si ale lze představit, že by to mohla být i krajní pojistka proti zásadnímu ohrožení ústavního systému v situaci, kdy prezident extrémně vybočuje z výkonu úřadu oproti tomu, jak ho ústava předpokládá.
Podobná úvaha se vedla v USA. Když protestující příznivci Donalda Trumpa vtrhli do Kapitolu, velmi vážně se tam uvažovalo o aktivaci 25. dodatku ústavy, který právě řeší situaci, kdy prezident je neschopen vykonávat úřad. A také nebyl v kómatu, ale jen velmi nebezpečně jednal. Nakonec však dodatek aktivován nebyl.
Je to ale velice ožehavá věc a musela by být promyšlena s maximální pečlivostí.
Má být podle vás při jmenování a obměně vlád prezident spíš jen jakýmsi premiérovým notářem, nebo má skutečně mít nějakou možnost oponovat ministerským nominacím?
Většina komentářové literatury se přiklání k tomu, aby takovou možnost měl, pokud je s kandidátem spojena nějaká právní překážka. Pokud navrhovaný člen vlády je v závažném střetu zájmů, pokud mu je uložen zákaz veřejné činnosti po odsouzení, pokud se dopustil trestného činu vůči republice. Možná by ústavní soudci našli i další relevantní důvody. Ale to rozhodně nebyl případ sporu o pana Lipavského.
Který prezident začal podle vás už výrazně překračovat své ústavní limity? Už Václav Havel se přece zdráhal přijmout demise ministrů Rumla, Zieleniece a dalších. Měl už tehdy prezident dostat přes prsty?
Podle mě ústavu začal porušovat až Václav Klaus. Havel hrál v krizových situacích určitou moderační roli, ale v mezích konstituce. Klaus však v roce 2011 přímo odmítl odvolat ministra školství Josefa Dobeše, i když mu to premiér navrhl. To už bylo jasné porušení ústavy.
Moderační roli prezidenta v čase vládní krize je ale těžké obecně vymezit. K jejímu úspěšnému vyřešení a odblokování výrazně přispěl Václav Havel v roce 1997, ale i Václav Klaus v roce 2005, když se kvůli finančnímu skandálu premiéra do potíží dostal kabinet Stanislava Grosse. Tyto situace ale vůbec nemůžeme srovnávat s tou aktuální, již Miloš Zeman sám vytvořil.
Miloš Zeman se už při nástupu na Pražský hrad uvedl úvahou, že může o své vůli odvolávat premiéra. Nečas to obratem odmítl, ale když padla jeho vláda, prezident nerespektoval většinu sněmovny a sestavil si svůj vlastní kabinet. Buďte generál po bitvě: jak tehdy zákonodárci měli bránit ústavu?
Historici jednou budou muset detailně zrekonstruovat, zda tehdy občanská demokratka Miroslava Němcová opravdu měla k dispozici podporu většiny poslanců. Když místo ní jmenoval Zeman premiérem svého oblíbence Jiřího Rusnoka, postavilo se proti jeho úřednické vládě jen sto poslanců, nikoli sto jedna. Takže to vypadá, jako by většinová podpora Miroslavy Němcové trochu erodovala.
Prezident skutečně může jmenovat premiérem kohokoliv, ale jde to proti duchu parlamentní republiky. Takže pokud existovala ve sněmovně většina, pak asi mohla hned Rusnokově vládě vyjádřit nedůvěru a nečekat měsíc, až sama vláda požádá o hlasování. A pokud taková většina existovala, mohla usnesením požadovat, aby byla jmenována jiná vláda. Ale znovu: zda taková většina opravdu byla, to si nejsem jistý.
V roce 2018 premiér Babiš poslal na Pražský hrad dopis s žádostí, aby byl jmenován ministrem zahraničí Miroslav Poche. Rovnou ale dodal, že bude-li pro prezidenta nepřijatelný, může si jako alternativu vybrat Jana Hamáčka. Co jste si jako ústavní právník tehdy říkal?
Bylo jasné, že tento ústupek premiéra vůči prezidentovi oslabil pozici všech dalších předsedů vlád. Dnes plody tohoto kroku sklízíme. Na druhou stranu chápu tehdejší politickou situaci. Babiš neměl moc možností. Byl v čele menšinové vlády a konflikt s prezidentem by ho hodně ohrozil. Vymyslel tedy řešení, které zabránilo tomu, že prezident přímo odmítne navrženého ministra. Tento konflikt v plné síle tedy hrozil až nyní.
Jak bychom tedy měli upravit prezidentské pravomoci?
Máme dobrou ústavu. Ale těžce ji zkouší přímá volba prezidenta bez náležitého ošetření jeho kompetencí. Jednou možností je tedy opětovné zrušení přímé volby, která vytváří neustálé konflikty tím, že se uchází o lidovou podporu s aktivním programem, ale nemá ho pak moc jak prosazovat.
Při současné politické situaci je ale návrat k nepřímé volbě prakticky vyloučený.
Pokud si přímou volbu ponecháme, pak je třeba alespoň několika úprav. První z nich by měla odblokovat možnost podat na hlavu státu ústavní žalobu, jak jsme se o tom již bavili. Prezident Zeman by si počínal úplně jinak, kdyby mu reálně hrozila. Stačilo by se asi vrátit k původním podmínkám, které pro podání požadovaly souhlas nadpoloviční většiny hlasujících senátorů. Jistě ale lze debatovat o nějakém kompromisu - že to budou třeba tři pětiny senátorů nebo prostá většina v obou komorách parlamentu.
A dál?
Po německém či polském vzoru bychom měli zpřesnit proceduru jmenování premiéra. Prezident by měl v nějaké krátké době podat návrh, a pokud ho nepodá, případně ho poslanci odmítnou, přesouvá se výběr už do sněmovny. Místo dvou pokusů prezidenta tedy jen jeden, a ještě svázán lhůtou.
Ještě něco?
Možná ještě stojí za úvahu nástroj, kterým disponuje asi šest evropských států a o kterém se debatovalo i u nás při návrhu změn ústavy v roce 2015. Lze v ní mít výslovné ustanovení, že vnitřní i zahraniční politiku určuje vláda. Tím by odpadla letitá praxe, kdy prezident v zahraničí něco říká v rozporu s vládním stanoviskem a za ním chodí velvyslanec a dodává, že je to osobní názor prezidenta.
Co řeknete na námitku, že po takových úpravách by prezident v sídle českých králů ztratil jakoukoliv relevanci?
S tím já nesouhlasím. Reprezentační role prezidenta může přece zůstat i tak pro společnost velmi silná. Někdejší německý prezident Gauck to kdysi formuloval tak, že se považuje za mluvčího vlády vůči veřejnosti a mluvčího veřejnosti vůči vládě. Hledání konsenzu je přece velmi důležitou prací, nyní při covidu to snad vidíme úplně všichni. Takovou roli okolo nás dobře sehrávají slovenská prezidentka Čaputová, rakouský prezident van der Bellen či německý prezident Steinmeier. Jenže našeho prezidenta tato role nezajímá a raději se pouští do mocenských konfliktů.
Jan Wintr (43)
Profesor Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze vystudoval kromě práva i historii a politologii na Filozofické fakultě, studoval také v Německu. V roce 2014 získal docenturu, od letoška je profesorem. Patří mezi přední české experty na ústavní právo.
Vykonával i několik veřejných funkcí. V letech 2012-2017 byl členem Rady ČTK, od roku 2014 zasedá v Legislativní radě vlády. Do letoška byl i tajemníkem Stálé komise Poslanecké sněmovny pro Ústavu ČR a nadále působí v Etické komisi Českého rozhlasu. V roce 2019 obdržel medaili předsedkyně Legislativní rady vlády za přínos při tvorbě českého právního řádu.
