Praha - Rozpočtová reforma se stěží může nazývat úspornou. Například ve výdajích na dálnice Topolánkův kabinet překoná všechny své předchůdce.
Přitom právě na českých dálnicích je co šetřit. Poradenská společnost Mott MacDonald upozornila, že některé z nich se staví až třikrát dráž, než v Německu. Její odhad podporují kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu. Podle nich se při stavbě dálnic zbytečně utrácejí částky v řádu miliard.
Podobné problémy mají i ostatní země. Slováci proto stanovili maximální cenu za kilometr dálnice. Maďaři dostali doporučení od OECD, jak odstranit dluh veřejných financí, přitom vedle penzijní, rozpočtové a zdravotnické reformy sem patří změna financování dálnic. Tam by měli víc využívat soukromé peníze.
"Lišíme se od ostatních tím, že se nesnažíme něco zlepšit," hodnotí zdejší situaci prezident NKÚ František Dohnal.
Vláda ještě v dubnu s úsporami na dálnicích počítala. Před týdnem však rozhodla, že letošní rozpočet Státního fondu dopravní infrastruktury zvýší o 10 miliard. Z celkem sedmdesátimiliardových výdajů půjde víc než polovina na nové dálnice.
Nikdo nemá zájem šetřit
Motivace stavitelů dálnic
- Vláda
Politici chtějí postavit co nejvíc kilometrů, aby splnili volební sliby.
- Městské samosprávy
Místní politici chtějí, aby se stavělo co nejvíc dálnic podle jejich územních plánů. Nevadí, když vinou nevhodné trasy stavba podraží.
- Ministerstvo dopravy
Úředníci chtějí co nejvíce zvětšit svou vážnost tím, že přes ně půjde na dálnice co nejvíc peněz. Útrata za dálnice je vyšší, než zbylý rozpočet ministerstva.
- Státní fond dopravní infrastruktury
Úředníci chtějí mít poslední slovo, kam peníze v jednotlivých letech půjdou. Proto nechtějí postupovat podle koncepce.
- Ředitelství silnic a dálnic
Úředníci chtějí rozhodovat o konečné podobě staveb, nechtějí však kontrolovat ani jejich cenu, ani organizaci konkrétní stavby. Další přísun peněz zajistí, když se co nejvíc staveb rozestaví.
- Projektové kanceláře
Čím dražší stavba, tím dražší projekt. Velké stavební firmy Chtějí poslat mateřské firmě co největší zisk. Proto vítají, že nemají konkurenci při veřejných soutěžích, mohou účtovat vícenáklady a vydělávat na tom, že zadají dílčí práce menším firmám.
- Ochránci přírody
Připustí dálnici v jakékoli trase, pokud se postaví dost ochranných koridorů pro migrující zvěř.
Výdaje dopravního fondu
(v miliardách korun)
2003 41,2 2004 52,1 2005 48,5 2006 55,7 2007 70,2
Dvakrát stejným směrem
Zprávy NKÚ sledují průběh stavby dálnic krok po kroku a ke všem jsou značně kritické.
Začíná to tím, že kromě návrhu z osmdesátých let (znovu schváleného v roce 1998 vládou Miloše Zemana) neexistuje koncepce, jak by měla síť dálnic a rychlostních silnic vypadat. Proto se někde staví příliš a jinde se vůbec.
Příkladem je letošní rok. Začnou sloužit dva dálniční úseky a oba vedou z Ostravska na polskou hranici. Přitom neexistuje spojení Ostravy se zbytkem republiky. Důvod je v tom, že také z Ostravy na Olomouc se stavějí dvě dálnice současně. "Takové příklady jsou i jinde," upozorňuje Dohnal.
Souběžně s dálnicí Brno-Bratislava se staví rychlostní silnice na Vídeň, která odbočí na jih až u Břeclavi. Do severozápadních Čech se dnes po dálnici nedostanete, staví se však tři najednou do Ústí, Mostu a Karlových Var. Letos bude za 1,4 miliardy dokončena mohutná mimoúrovňová křižovatka Nová Hospoda u Písku. Nepředpokládá se ovšem, že někde okolo povede rychlostní silnice.
Když 130 milionů nejsou peníze
Zcela mimo ekonomické souvislosti probíhá příprava projektů na nové dálnice. "Zeptejte se v projekčních kancelářích, jestli dostanou zadání, že mají projektovat stavbu s ohledem na peníze," vyzývá Oldřich Bronec z Mott MacDonald. Sami projektanti nemají zájem na nižší ceně, protože jsou placeni procentem z celkové investice.
Broncovu zkušenost potvrzuje zpráva NKÚ: "Výběr mostu přes Lochkovské údolí provedlo Ředitelství silnic a dálnic pouze na základě architektonických a krajinářských hledisek, nezpracovalo žádná ekonomická hodnocení tří variant," popisuje jeden z detailů při stavbě pražského okruhu. Kdyby tak učinilo, mohla být podle studie ČVUT miliardová stavba o 130 milionů levnější.
Pod grafikou, díky níž se můžete projet dosud nepostavenými úsky dálnic, text pokračujeA co nás na dálnicích čeká v budoucnosti? Podívejte se!
Na dvojnásobek
Hlavní chyby při projektové přípravě se ovšem projeví až při stavebním řízení. Objevují se připomínky, že geologické podloží vyžaduje náročnější technologie, že provoz dálnice ohrožuje chráněné území a je tedy nutné přesunout mraveniště, případně postavit most přes chráněnou louku, anebo tunel pro migraci vzácných zvířat.
Ředitelství silnic a dálnic má volnou ruku, jak komplikace řešit, a cena stavby pak často vyroste nečekaným způsobem.
NKÚ popisuje případ, jak se při dostavbě dvou úseků dálnice D8 se v letech 2004 až 2006 zvýšila očekávaná cena z 32,7 na 43,5 miliardy korun. Původní návrh z roku 2001 dokonce počítal jen s 22 miliardami.
Kontroloři tvrdí, že jsou zbytečné stížnosti na požadavky ekologických organizací. Při lepší přípravě projektů by se dalo většině problémů s přírodou vyhnout například změnou trasy.
"Dokážete si představit, že byste podobným způsobem stavěl dům a teprve při stavebním řízení zjistil, že zaplatíte dvakrát víc?" ptá se Vítězslav Grygar z firmy eCentre, která se zabývá organizací výběrových řízení.
Stát v područí firem
K dalšímu zvýšení ceny dojde během veřejné soutěže a při samotné stavbě. Stát má povinnost oznámit cenu stavby, na kterou vyhlásí soutěž. Stavět dálnice v Česku dokáže prakticky jen pět stavebních firem, vesměs se zahraničním majitelem švédská, německá, rakouská, francouzská a španělská. Nikdo jiný nemá dost speciálních strojů nutných pro stavbu dálnic. "Může se dokonce stát, že všechny navrhnou cenu vyšší, než chce stát zaplatit," podotýká prezident Dohnal.
Dohnal při konzultaci s německými kontrolory zjistil, jak se státní investor převaze velkých firem brání.
Tuzemské Ředitelství silnic a dálnic vyhlašuje výběrová řízení na krátké úseky od jednoho do deseti kilometru. Každý úsek přidělí velké firmě za pevnou cenu jako generálnímu dodavateli. Německý státní investor sám řídí například padesátikilometrový úsek a snaží se získat dodavatele z místních stavebních firem, které nabízejí nižší cenu. Pouze pro stavbu tunelů či složitých křižovatek zve velké společnosti z Berlína nebo z Hamburku. "Proto jsou německé dálnice lacinější," zdůrazňuje Dohnal.
České zákony umožňují i další podražení. "Dodavatelé mohou účtovat dvacet procent vícenákladů. Vždy toho využívají," říká Oldřich Bronec z Mott Mac Donald.
Výdaje se nekontrolují
Na dálnicích ani neexistuje kontrola, jak se peníze utrácejí. Státní dotace přiděluje vláda dopravnímu fondu. Politici dotace průběžně zvyšují, protože dálnice patří k hlavním předvolebním slibům. Víc než o kontrolu výdajů se starají, aby do vedení fondu dostali své lidi. Ti mají zajistit, aby investice skutečně dorazila do jejich volebního kraje.
"Proces, jak se utrácejí peníze na dálnice není transparentní ani náhodou. O všem rozhodují lidé kolem ministerstva dopravy, občas nějaký ministr či poslanec protlačí nějaký ten dáreček pro svůj region," tvrdí dopravní expert Hnutí Země Pavel Přibyl.
Jeho zkušenost potvrzuje i kontrola NKÚ: "Výběr akcí k realizaci nebyl prováděn podle pevně stanovených hodnotících kritérií a na základě hodnocení společensko-ekonomické efektivnosti. Ve značné míře umožňoval subjektivní přístup výběru a byl závislý na názorech osob zúčastněných při jednáních o sestavení rozpočtu SFDI na příslušný rok." Podle prezidenta Dohnala má věta obecnou platnost pro státní investice do dálnic i do železnice.
Desetkrát větší nemocnice
Ředitelství silnic a dálnic je navíc příspěvkovou organizací ministerstva dopravy. Nabízí se srovnání s jinými příspěvkovými organizacemi, například nemocnicemi. Ty nechávají chátrat své budovy a zadlužují se s vědomím, že stát potřebné peníze dodá.
V roce 2003 převzaly některé nemocnice krajské samosprávy. Hejtmani si brzy uvědomili, že jejich pokladna není tak bezedná, jako ta státní, a že se tedy s dluhy musí skončit. "Příspěvkovou organizaci není možné vůbec řídit," vysvětlil plzeňský hejtman Petr Zimmermann, proč jako první změnil své nemocnice na akciové společnosti.
Ředitelství silnic a dálnic má přitom desetkrát větší obrat než největší nemocnice.
Cesta k nápravě
Experti tvrdí, že neexistuje jednoznačný vzor, podle kterého by Česká republika měla změnit praxi ve stavbě dálnic. Je také nutné provést několik kroků.
Pod tlakem Evropské unie připravuje ministr dopravy Aleš Řebíček seznam nejdůležitějších dálnic, které by měly být přednostně dostavěny. "Vláda měla koncepci schvalovat už loni. Tehdejší ministr Šimonovský však z materiálu odstranil analýzu, které dálnice jsou nejvíc potřeba. Nový kabinet má koncepci projednat ve třetím čtvrtletí," říká Přibyl.
Politici často mluvili o možnosti zrušit dopravní fond. "Státní fondy budou s výjimkou Státního fondu životního prostředí integrovány do struktury státního rozpočtu," stojí dokonce v koaliční smlouvě. Do programového prohlášení vlády se tato věta již nedostala. Minulé pondělí dokonce vláda schválila rozpočtový rámec dopravního fondu. Až do roku 2010 bude ze státního rozpočtu dostávat každým rokem 45 miliard.
Česko by mohlo následovat německou cestu a posílit roli státního investora. Prezident Dohnal o této cestě pochybuje a souhlasí s ním i ředitel Grygar. "Ředitelství silnic a dálnic by se muselo změnit na akciovou společnost," upozorňuje Grygar. Zdejší státní zaměstnanci také na rozdíl od německých nemají šanci proti manažerům soukromých firem. "Ti je převálcují už tím, jak jsou iniciativní a aktivní," míní podnikatel.
Ministerstvo dopravy navíc nechce měnit status investora, ani styl investic. "Přípravu, zadávání a řízení investic má na starosti Ředitelství silnic a dálnic," odmítá přímou odpovědnost za dálnice Řebíčkův tiskový mluvčí Karel Hanzelka.
Podle jeho názoru není nutné respektovat nálezy NKÚ. "Nelze je brát za nezvratné a definitivní pravdy. Ministerstvo s mnohými zjištěními také polemizovalo," hlásí se k postoji předchozích levicových vlád.
Ministerstvo: chceme stavět z daní
Podle Grygara je rozumnější následovat cestu, kterou radí OECD Maďarsku. Dálnice by měly být financovány pomocí PPP projektů. Postavil by je soukromý investor a stát by jeho investici postupně splácel.
S PPP projekty má Česko negativní zkušenost, když soukromý investor u dálnice D47 na Ostravu diktoval konečnou cenu. "Pokud by ale stát spolupracoval s nějakou významnou bankou, získal by tak schopného a seriózního partnera," míní Grygar.
Touto cestou se zatím vydal jihočeský hejtman Jan Zahradník, který chce s pomocí soukromníků postavit dálnici D3. Nepředpokládá však, že soukromého investora získá dříve, než koncem příštího roku.
Ministerstvo dopravy považuje metodu PPP za okrajovou: "Nechceme do ní investovat víc, než čtyři nebo pět miliard ročně," řekl náměstek Jiří Hodač.
